Một số điểm mới của Luật Bưu chính ?

Căn cứ vào các quy định về bưu chính của Pháp lệnh bưu chính, viễn thông số 43/2002/PL - UBTVQH10, Luật Bưu chính số 49/2010/QH12, đã được Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XII, kỳ họp thứ 7 thông qua ngày 17 tháng 6 năm 2010. Có hiệu lực thi hành từ ngày 01 tháng 01 năm 2011 có những điểm mới so với Pháp lệnh như sau:

Thống nhất cách gọi chung cho 2 dịch vụ bưu chính và dịch vụ chuyển phát

Theo quy định hiện hành (Pháp lệnh Bưu chính, Viễn thông và Nghị định số 128/2007/NĐ-CP của Chính phủ ngày 02 tháng 08 năm 2007 về dịch vụ chuyển phát):

Theo Pháp lệnh Bưu chính, Viễn thông số 43/2002/PL - UBTVQH10 "Dịch vụ bưu chính" là dịch vụ nhận gửi, chuyển, phát bưu phẩm, bưu kiện thông qua mạng bưu chính công cộng. Dịch vụ bưu chính bao gồm: Dịch vụ bưu chính cơ bản và Dịch vụ bưu chính cộng thêm. Nhà cung cấp là Bưu chính Việt Nam.

Theo Nghị định 128/2007/NĐ-CP, Dịch vụ chuyển phát là việc thực hiện một, một số hoặc tất cả các công đoạn thu gom, chia chọn, vận chuyển và phát, bằng các phương tiện vật lý, thông tin dưới dạng văn bản và kiện, gói hàng hóa. Dịch vụ chuyển phát bao gồm: Chuyển phát thông tin dưới dạng văn bản; Chuyển phát hàng hóa và Chuyển phát nhanh là dịch vụ chuyển phát có yếu tố gia tăng về tốc độ … Nhà cung cấp là Các doanh nghiệp chuyển phát và Bưu chính Việt Nam.

Cách phân loại, định nghĩa này đã bộc lộ những bất cập trong hoạt động xây dựng và thực thi pháp luật, cụ thể như sau:

Thứ nhất, hai dịch vụ có cùng bản chất nhưng được phân loại thành 2 dịch vụ riêng biệt.

Đặc tính cơ bản của 2 dịch vụ này đều có chung một hoạt động cơ bản là thu gom - vận chuyển - phát,  có chung một đối tượng vật gửi. Ngoài 2 đặc tính cơ bản trên thì doanh nghiệp cung cấp dịch vụ bưu chính và chuyển phát cùng hoạt động và chia sẻ khách hàng, thị trường. Đồng thời, 2 dịch vụ này lại nằm trong cùng một hệ thống phân ngành dịch vụ: bưu chính, chuyển phát. Qua đó có thể thấy dịch vụ bưu chính và chuyển phát là 2 dịch vụ có cùng bản chất.

Tuy nhiên, do 2 dịch vụ được quản lý ở những giai đoạn khác nhau (bưu chính có sự quản lý chuyên ngành trước) và do trước đây bưu chính vẫn được xem là dịch vụ độc quyền nên 2 dịch vụ này cho đến  nay vẫn được xác định là 2 dịch vụ riêng biệt với ranh giới để phân biệt dựa vào nhà cung cấp, nói chính xác hơn là dựa vào mạng bưu chính công cộng và mạng chuyển phát. Tuy nhiên cho đến nay tiêu chí phân biệt này không còn phù hợp bởi thực tế là các doanh nghiệp chuyển phát cũng sử dụng vào mạng công cộng để chuyển vật gửi và ngược lại bản thân doanh nghiệp bưu chính cũng tham gia vào thị trường chuyển phát. Ngoài ra, dịch vụ bưu chính đã không còn là độc quyền khi các doanh nghiệp chuyển phát cung cấp dịch vụ tương tự bưu chính và đang cạnh tranh trong mảng thị trường thư, vốn là mảng độc quyền của bưu chính.

Thứ hai, phức tạp trong hoạt động xây dựng văn bản quy phạm pháp luật.

Trong hệ thống văn bản pháp luật hiện nay về bưu chính, chuyển phát tồn tại 3 loại văn bản: điều chỉnh riêng dịch vụ bưu chính, dịch vụ chuyển phát và điều chỉnh chung cả 2 dịch vụ. Đối với các văn bản điều chỉnh chung cả 2 dịch vụ thì phạm vi điều chỉnh là dịch vụ bưu chính, chuyển phát; đối tượng áp dụng  cũng phải chỉ dẫn một cách dài dòng: Bưu chính Việt Nam và các doanh nghiệp kinh doanh dịch vụ chuyển phát. Qua đó có thể thấy việc không rõ ràng trong khái niệm dịch vụ đã dẫn đến sự rắc rối về mặt thuật ngữ trong các văn bản pháp luật gây nhầm lẫn, khó hiểu cho các đối tượng áp dụng.

Bên cạnh đó, qua nghiên cứu tìm hiểu kinh nghiệm của các nước thì đa số các nước đều chỉ quản lý chung một lĩnh vực là bưu chính.

Do vậy, vấn đề đặt ra là làm sao định nghĩa dịch vụ một cách khoa học phù hợp với vận động và phát triển của dịch vụ, phù hợp với thông lệ quốc tế, giải quyết được những vướng mắc hiện nay, tạo nên sự đồng bộ và đơn giản cho hệ thống văn bản pháp luật.

Từ những lý do trên, Luật Bưu chính đã thống nhất cách gọi chung cho 2 dịch vụ này là dịch vụ bưu chính với các lý do sau:

Thứ nhất, Xét về góc độ lịch sử (xét về khía cạnh pháp lý và thực tế) có thể thấy dịch vụ bưu chính xuất hiện trước, một minh chứng rất rõ là trước đây chỉ có hệ thống văn bản pháp luật cho bưu chính và trong hệ thống ngành nghề đăng ký kinh doanh cũng chỉ có dịch vụ bưu chính. Do vậy khi có một dịch vụ có bản chất tương tự trên thị trường thì việc quy vào dịch vụ đã tồn tại sẵn là bưu chính sẽ thể hiện được tính kế thừa, thuận tiện và hợp lý hơn.

Thứ hai, Do dịch vụ bưu chính tồn tại và phát triển từ lâu nên việc sử dụng thuật ngữ bưu chính không chỉ quen thuộc với người sử dụng, doanh nghiệp mà còn phù hợp với tập quán quốc tế.

Thứ ba, Trong các nghiên cứu của UPU và Châu Âu đã cho thấy xu hướng mở rộng phạm vi của lĩnh vực bưu chính bao trùm cả dịch vụ chuyển phát.

Điều chỉnh khái niệm thư

Theo Khoản 1 Điều 21 Nghị định số 157/2004/NĐ-CP của chính phủ ngày 18/08/2004 Quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh Bưu chính, Viễn thông về bưu chính: “Thư là thông tin trao đổi dưới dạng văn bản được đóng gói, dán kín, có khối lượng đơn chiếc không quá hai kilôgram (02kg) và có địa chỉ nhận. Những chỉ dẫn chung về nơi nhận cũng được coi là địa chỉ nhận”. 

Khái niệm thư trong Nghị định số 157/2004/NĐ-CP được thể hiện theo bản chất (“thông tin trao đổi dưới dạng văn bản”) và có kết hợp thêm một số yếu tố khác như “không quá 02kg” hoặc “đóng gói, dán kín”. Tuy nhiên, chính do việc kết hợp các yếu tố khác này dẫn đến khái niệm thư của ta chưa đảm bảo được tính chính xác về nội dung mà khái niệm biểu thị và chưa phù hợp với thông lệ quốc tế.

Việc bưu gửi đó có phải là thư hay không phải là thư hoàn toàn không lệ thuộc vào khối lượng hay hình thức đóng gói. Khối lượng hay hình thức đóng gói chỉ phụ thuộc vào ý chí chủ quan cá nhân của người gửi và điều này thay đổi với mỗi người gửi khác nhau. Qua nghiên cứu cho thấy, đa phần Luật Bưu chính của các nước đều định nghĩa thư không có khối lượng và không yêu cầu đóng gói dán kín.

Việc xuất hiện các yếu tố như “đóng gói, dán kín” hoặc “không quá 2kg” trong khái niệm “thư” hiện tại đã gây nên một số bất cập:

- Làm cho khái niệm trở nên hẹp hơn so với bản chất thực của “thư”, thậm chí làm méo mó khái niệm thư. Với cùng bản chất như nhau nhưng chỉ chênh nhau một chút về khối lượng đã bị coi thành một đối tượng quản lý khác.

- Nhiều doanh nghiệp đã cố tình “mở” (cắt góc thư) để không vi phạm quy định, không phải xin cấp giấy phép chuyển phát thư.

- Hạn chế tính ổn định của khái niệm.

Những bất cập này gây ra hệ quả là tạo ra các tác động tiêu cực đối với người sử dụng, doanh nghiệp và cơ quan quản lý nhà nước.

Các yếu tố không có tính ổn định cao hay nói cách khác là các yếu tố/điều kiện nhằm phục vụ cho công tác quản lý (phụ thuộc và phải thay đổi cho phù hợp với tình hình hoạt động thực tế trên thị trường) không nên đưa vào khái niệm mà cần đưa vào từng nội dung quản lý liên quan. Hiện nay, Việt Nam đang quản lý thị trường thư chặt chẽ thông qua hình thức cấp phép và việc không ổn định của khái niệm “thư” sẽ ảnh hưởng lớn đến tính ổn định của chính sách quản lý thị trường và ngược lại. Do vậy, nhằm minh bạch và ổn định chính sách quản lý thì cần thiết phải ổn định khái niệm thư.

Trên cơ sở các phân tích nêu trên, Luật Bưu chính đã đưa ra khái niệm thư như sau: “Thư là thông tin trao đổi dưới dạng văn bản viết tay hoặc bản in, có địa chỉ nhận hoặc không có địa chỉ nhận, trừ ấn phẩm định kỳ, sách, báo, tạp chí.” (Khoản 6 Điều 3 Luật Bưu chính năm 2010).

Với khái niệm này, một số bất cập đã cơ bản được giải quyết:

 Phản ánh được bản chất của thư;

Đảm bảo tính khoa học, mạch lạc để các đối tượng điều chỉnh (người sử dụng dịch vụ và nhà cung cấp dịch vụ) có thể đối chiếu hoặc áp dụng mà không gặp khó khăn nhưng vẫn có tính bao quát chung và loại trừ được những loại hình thức khác dễ lẫn với thư.

Phù hợp với các thông lệ quốc tế (đa phần các nước không quy định “đóng gói, dán kín” và loại trừ  “sách, báo, tạp chí, ấn phẩm định kỳ” trong khái niệm thư), do đó sẽ tạo thuận lợi trong quá trình hội nhập kinh tế quốc tế.

Giải quyết được những bất cập hiện nay trong quá trình triển khai chính sách (hạn chế được việc lách luật thông qua việc cắt góc thư, khái niệm thư được giữ tương đối ổn định, không bị thay đổi khi điều chỉnh chính sách cấp phép…)

Bãi bỏ giấy phép thử nghiệm kinh doanh dịch vụ chuyển phát thư và giấy phép cung cấp các dịch vụ khác trên mạng công cộng

Điều 28 của Pháp lệnh Bưu chính Viễn thông quy định “Giấy phép thử nghiệm dịch vụ chuyển phát thư, các dịch vụ khác trên mạng bưu chính công cộng được cấp với thời hạn không quá 01 năm. Trước khi giấy phép hết hạn, nếu doanh nghiệp có đủ điều kiện và có yêu cầu tiếp tục cung cấp dịch vụ thì được xem xét cấp giấy phép mới”.

Để cụ thể hoá Điều này, Điều 21 Nghị định số 157/2004/NĐ-CP đã quy định doanh nghiệp phải “Đạt kết quả kinh doanh tốt đối với trường hợp phải thử nghiệm cung cấp dịch vụ theo yêu cầu của Bộ Bưu chính, Viễn thông” mới đáp ứng điều kiện để được cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ chuyển phát thư trong nước.

Qua kết quả nghiên cứu của chuyên đề “Đánh giá tác động của các văn bản pháp luật mới ban hành đối với lĩnh vực bưu chính” và chuyên đề “Nghiên cứu đánh giá và tổng kết 5 năm thực hiện Pháp lệnh bưu chính, viễn thông và các văn bản hướng dẫn thi hành” cho thấy:

- Quy định về việc yêu cầu về thử nghiệm kinh doanh, báo cáo kết quả kinh doanh thử nghiệm tốt mới được xem xét cấp giấy phép chính thức để kinh doanh dịch vụ chuyển phát thư đối với doanh nghiệp kinh doanh lần đầu là chưa phù hợp bởi hiệu quả kinh doanh tốt là mục tiêu của chủ đầu tư đối với tài sản của mình và của các đối tác tham gia góp vốn kinh doanh. Mặt khác, khi bắt đầu triển khai kinh doanh, nhất là cung cấp một loại hình dịch vụ thì không phải doanh nghiệp nào cũng có thể đạt kết quả kinh doanh tốt ngay chỉ trong một năm đầu kinh doanh.

- Đối với hoạt động cung cấp dịch vụ khác trên mạng công cộng (chuyển tiền, phát hành báo chí, bảo hiểm…), các dịch vụ này đã được điều chỉnh bởi quy định pháp luật chuyên ngành khác có liên quan. Do vậy, việc gộp chung các quy định quản lý đối với các dịch vụ này vào chính sách quản lý bưu chính là chưa phù hợp.

-Việc quy định quản lý cấp phép thử nghiệm đã hạn chế nhiều sự phát triển dịch vụ.

Do vậy, Luật Bưu chính đã thống nhất cao trong việc bãi bỏ giấy phép thử nghiệm kinh doanh dịch vụ chuyển phát thư và giấy phép cung cấp các dịch vụ khác trên mạng cộng cộng.

Quản lý nhà nước đối với hình thức nhượng quyền thương mại, đại diện thương nhân, văn phòng đại diện của doanh nghiệp cung ứng dịch vụ bưu chính nước ngoài hoạt động trong lĩnh vực bưu chính tại Việt Nam

Pháp lệnh Bưu chính Viễn thông và các văn bản hướng dẫn mới chỉ quy định quản lý đối với đại lý cho tổ chức chuyển phát thư nước ngoài bởi ở thời điểm này hình thức đại lý là hình thức phổ biến trong hoạt động cung cấp dịch vụ. Và công tác quản lý nhà nước đối với đại lý cho tổ chức chuyển phát thư nước ngoài được quản lý bằng hình thức tiền kiểm (doanh nghiệp chỉ được làm đại lý cho tổ chức chuyển phát thư nước ngoài khi có sự xác nhận bằng văn bản của cơ quan quản lý).

Tuy nhiên, khi Luật Thương mại năm 2005 ra đời thì ngoài loại hình đại lý như quy định ở Nghị định số 128/2007/NĐ-CP và Thông tư số 01/2005/TT-BBCVT của Bộ Bưu chính, Viễn thông ngày 06/05/2005 Hướng dẫn về cấp giấy phép kinh doanh dịch vụ chuyển phát thư và đăng ký làm đại lý chuyển phát thư cho tổ chức chuyển phát nước ngoài còn có thêm các loại hình hoạt động thương mại khác như nhượng quyền thương mại, đại diện thương nhân... Sự xuất hiện của các loại hình trung gian thương mại nêu trên là hình thức kinh doanh phù hợp trong giai đoạn chuyển tiếp cho đến thời điểm xuất hiện doanh nghiệp 100% vốn nước ngoài. Do vậy, việc bổ sung quy định quản lý đối với những hình thức này trong lĩnh vực bưu chính tại Việt Nam là cần thiết.

Ngoài ra, để tạo điều kiện cho doanh nghiêp tham gia thị trường, Luật Bưu chính đã điều chỉnh chính sách quản lý đối với các hình thức đại lý, nhượng quyền thương mại, đại diện thương nhân từ tiền kiểm sang hậu kiểm để phù hợp với xu hướng nâng cao trách nhiệm và tạo sự chủ động, linh hoạt của doanh nghiệp trong hoạt động kinh doanh; tăng cường công tác thanh, kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước.

Một số quy định về cạnh tranh trong lĩnh vực bưu chính  

Ở thời điểm hiện tại, pháp luật chung về cạnh tranh đã có các quy định về các hành vi cạnh tranh không lành mạnh và hạn chế cạnh tranh. Đặc biệt, trong pháp luật về cạnh tranh cũng đã quy định về hành vi cạnh tranh trong cung ứng dịch vụ độc quyền và các nhà cung cấp dịch vụ độc quyền nhằm ngăn chặn những hành vi lạm dụng vị trí độc quyền của nhà cung cấp dịch vụ độc quyền.

Tuy nhiên, pháp luật chung về cạnh tranh không thể bao trùm hết được những nội dung đặc thù của lĩnh vực bưu chính. Hơn nữa, Pháp lệnh Bưu chính, Viễn thông và các văn bản hướng dẫn đều chưa có các quy định cụ chể về lạm dụng vị trí độc quyền trong lĩnh vực bưu chính hay cạnh tranh không lành mạnh trong lĩnh vực bưu chính. Do vậy, việc quy định các hành vi cạnh tranh đặc thù trong lĩnh vực bưu chính trong Luật Bưu chính là cần thiết nhằm thúc đẩy cạnh tranh lành mạnh giữa các doanh nghiệp trên thị trường.

Qua các nghiên cứu cho thấy việc bù chéo giữa dịch phổ cập và dịch vụ cạnh tranh là rất dễ xảy ra. Nó sẽ làm méo mó giá cả trên thị trường và không công bằng trong cạnh tranh. Điều này xảy ra khi doanh nghiệp cung ứng dịch vụ phổ cập cung cấp dịch vụ cạnh tranh dưới giá thành, nhờ vào việc bù chéo từ phần được nhà nước hỗ trợ.

Bên cạnh đó thì việc phải đảm bảo cung cấp dịch vụ phổ cập một cách thường xuyên cũng cần có những biện pháp thích hợp.

Từ những lý do trên, Luật Bưu chính năm 2010 đã quy định tại Khoản 11 Điều 29 “Không được cung ứng dịch vụ bưu chính vi phạm quy định về phạm vi dịch vụ bưu chính dành riêng dưới mọi hình thức” và Khoản 6 Điều 33 “Không sử dụng doanh thu từ các dịch vụ bưu chính dành riêng để trợ cấp cho các khoản lỗ do việc cung ứng các dịch vụ cạnh tranh khác dưới giá thành”.

Luật Hoàng Anh